В период 1991-1993 годов многие постсоветские республики приняли конституции и объявили об учреждении президентской формы правления (Азербайджан, Грузия, Кыргызстан, Молдавия, Россия, Туркменистан, Узбекистан). Три прибалтийские республики (Латвия, Литва, Эстония) взяли курс на восстановление сложившейся еще в досоветский период парламентской формы правления.
Не столь однозначная ситуация сложилась в Казахстане. Хотя в 1990 году был учрежден пост Президента, он был встроен в систему Советской власти. Действовала еще старая Конституция 1978 года. Органы государственной власти были выстроены по принципу советской власти: иерархически сконструированная представительная вертикаль власти снизу доверху с соответствующими исполнительными органами. Первоначально Президент не вписывался в эту структуру. На него было возложено выполнение представительских функций при попытках сохранения распадающегося Союза ССР, создании СНГ, раздела союзного имущества и решении вопросов правопреемства на случай прекращения существования СССР.
События внутри страны диктовали необходимость слома советской системы и установления президентской республики. Подписанный Президентом Н.А. Назарбаевым Указ о переименовании Казахской ССР в Республику Казахстан еще не означал перехода к президентской республике.
Поэтому Президент, преодолевая инерцию общественного сознания, ностальгирующего по советскому прошлому, сопротивление консерваторов, а также активных противников независимого Казахстана, проводил последовательную политику десоветизации государственной власти.
О силе сопротивления тех лет свидетельствует тот факт, что если к 1993 году вышеуказанные постсоветские республики определились с политическим выбором, то Конституция Республики Казахстан 1993 года оставила этот вопрос в подвешенном состоянии, не дав внятного ответа на вопрос о форме государственного правления. Между тем при обсуждении проекта этой Конституции еще 9 декабря 1992 года в Верховном Совете Президент заострил внимание на этом вопросе, обратившись к депутатам:
«Какую же государственность мы создаем, какую республику строим – президентскую, парламентскую или какую-то другую. Вроде бы согласились на том, что у нас президентская республика, и объявили это своему народу. Но ведь в проекте все признаки такой республики размыты, а некоторые вообще отсутствуют».
Но доводы Президента не были услышаны, хотя было очевидным, что преодоление наложенных друг на друга политического и экономического кризисов возможно лишь при условии активной и оперативной деятельности вертикали власти во главе с Президентом.
Такое отставание в политической модернизации общества, обусловленное внутренними противоречиями между сторонниками нового и старого, консерваторами и реформаторами, правыми и левыми в условиях политического плюрализма на волне внезапной демократизации общественной жизни, было преодолено принятием Конституции 1995 года, установившей, что «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления» (ст.2).
Президентская форма правления, больше характерная для федеративных государств, оказалась востребованной унитарными государствами, находящимися в состоянии транзита от социализма к капитализму. Причем, как показывает опыт постсоветских республик, президентская форма правления утвердилась в тех из них, где советская власть имела более глубокие исторические корни и пришла в свое время на смену монархическим режимам различных вариаций.
Но не только этим объясняется установление президентской формы правления. К началу 90-х годов затратная и плановая экономика полностью доказала свою несостоятельность. Требовалась ее замена экономикой, основанной на рыночных механизмах. Для осуществления такого революционного переворота была необходима сильная управляющая вертикаль во главе с единоличным лидером. Да и менталитет народов постсоветских республик, связывавший все успехи с персоной первого руководителя компартии, предпочтение отдавал «сильной и твердой руке», способной вывести страну из кризиса. А она виделась в президентской форме правления, что для транзитного (переходного) периода явилась эффективным политическим инструментом.
А те республики, в которых историческое сознание сохранило память о своем исконном парламентаризме, пошли по пути восстановления парламентских республик (Латвия, Литва, Эстония).
Характерно, что все страны, так называемого «социалистического лагеря», за исключением Польши, после распада СССР и утраты его политического влияния, возродили у себя исторические сложившиеся парламентские республики. В них тем самым унитарное государственное устройство было приведено в соответствие с исторически обусловленной и политической целесообразной формой государственного правления.
В этих странах более чем полувековой разрыв в парламентаризме, вызванный внедрением в них доктрины советской формы правления, был преодолен восстановлением парламентских республик, с привычными для них рыночными отношениями.
Таким образом, трансформация советской формы правления пошла по двум направлениям: восстановление парламентаризма в тех странах, где он имел исторические корни и учреждения президентской формы правления в странах, где исторически были сильны традиции монархических режимов, включая советский период их развития. Первая группа стран, по-видимому и дальше сохранит парламентскую форму правления, модернизируя ее в соответствии с вызовами времени. Относительно второй группы стран можно предположить, во-первых, сохранение президентской власти с постепенно ограничивающимися полномочиями Президента. По этому пути идет Казахстан. А второй путь – это переход от президентской к парламентской республике. Этот путь избрал Кыргызстан по Конституции от 27 июня 2010 года, с внесенными изменениями дополнениями от 28 декабря 2016 года.
Опыт Кыргызстана является уникальным, поскольку на постсоветском пространстве такой резкий переход от президентской республики, учрежденной по Конституции Кыргызской Республики от 5 мая 1993 года, осуществлен впервые и заслуживает особого внимания. Изучение предпосылок и последствий трансформации президентской республики в парламентскую очень важно для других республик, для которых такой политический выбор со временем может стать актуальным с точки зрения восприятия положительного и оценки негативного в кыргызском опыте.
Ныне действующая модель парламентаризма, отраженная в Конституции Кыргызстана, соответствует лучшим стандартам, принятым в Европейских странах, в том числе и в бывших социалистических. В системе центральной власти ведущее место занимают Парламент и Правительство при весьма ограниченных полномочиях Президента. Повышен статус и расширены полномочия органов местного самоуправления. Гарантированы формы участия политических партий в реализации государственной власти. Детально регламентирован порядок организации судебной власти.
Все эти и другие составляющие парламентаризма дадут положительный эффект при условии их соответствия общественно-политической и социально-экономической обстановки в стране. Здесь уместно сослаться на наблюдение известного российского ученого, специалиста по конституционному праву, доктора юридических наук Б.А. Страшуна, который в связи с новыми конституциями бывших социалистических стран, отмечал: «к сожалению, существует определенный разрыв между тем, что записано в новых конституционных актах стран Центральной и Восточной Европы, и реальной политической практикой. Он тем больше, чем ниже уровень политической и правовой культуры конкретного общества». Здесь речь идет о конституциях парламентских республик.
Этот вывод в какой-то мере можно распространить и на Конституцию Кыргызстана, поскольку усиление роли Парламента, формируемого по партийным спискам и Правительства, формируемого партийной фракцией парламентского большинства, еще не привели общество к ожидаемому уровню социального согласия и развитию прозрачных рыночных отношений. Последние события на казахско-кыргызской границе показывают, что Правительству Кыргызстана не удается хотя бы минимизировать размеры «теневой экономики». А сниженные таможенные тарифы негативно сказываются на экономике стран ЕАЭС, членом которого является и Кыргызстан. Спонтанные митинги, забастовки неоднократно, прокатившиеся в разных регионах страны, как правило, завершались массовыми беспорядками, погромами и порой и человеческими жертвами. Все это является показателем уровня политической и правовой культуры, которой в Европейских странах, чьи конституции последующим образом для Кыргызстана. Это, конечно, ослабляет регулятивный потенциал конституции.
Кроме того, исполнительная власть, формируемая фактически партией парламентского большинства и ответственная только перед ней и избравшим её Парламентом, становится чрезмерно зависимой от них, утрачивает необходимую ей оперативную и стратегическую самостоятельность. Это ведет к размыванию конституционно провозглашаемого принципа разделения государственной власти, поскольку происходит фактическое сращивание законодательной и исполнительной власти под эгидой одной партии, что снижает эффективность деятельности управленческих органов.
В парламентских государствах это проблема в какой-то мере снимается назначением главой государства (император, король, президент) премьер-министра, и, следовательно, освобождением. (Англия, Испания, Италия, Греция, Япония и др.) Этим уменьшается зависимость Главы Правительства и политической партии и обеспечивается самостоятельная и более оперативная деятельность Правительства.
Таким образом, парламентаризм в постсоветских республиках как система организации государственной власти при ведущей роли Парламента, может развиваться разными путями и с разной скоростью, что зависит от многих внутренних и внешних факторов.
Еркеш НУРПЕИСОВ,
кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник ИИГ КН МОН РК
